<< Предыдушая Следующая >>

§ 3. Децентрализация и местное самоуправление

Децентрализация - способ перемещения власти, полномочий из центра управляемой системы на ее периферию и укрепления политико-правовой самостоятельности периферийных подсистем: субъектов федерации, муниципальных образований и т.п. Иногда децентрализацию отличают от деконцентрации. Так, Г. Брэбан указывает, что при деконцентрации властные полномочия делегируются государством своим структурным звеньям, т.е. центральный аппарат управления наделяет властью свои периферийные службы. При децентрализации, напротив, делегирование властных полномочий осуществляется от одного юридического лица к другому, от государства к местному коллективу или общественному учреждению <*>. Таким образом, здесь под децентрализацией понимается перемещение властных полномочий от государства, государственных учреждений негосударственным субъектам, а под деконцентрацией - внутригосударственная децентрализация. Если воспользоваться изложенным подходом, то конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления в нашей стране необходимо определять как негосударственную децентрализацию или как децентрализацию в собственном смысле этого слова.
--------------------------------
<*> См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 86.

Принципы децентрализации. Негосударственная децентрализация мест предполагает законодательное закрепление ряда принципиальных положений, обеспечивающих и гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований, органов местного самоуправления. Назовем основные из них.
1. Необходимость организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Базовая территориальная единица местного самоуправления - муниципальное образование. Муниципальные образования, в силу этого принципа, должны, по общему правилу, создаваться на всех населенных территориях всех субъектов Федерации. В соответствии с рассмотренной выше позицией Конституционного Суда РФ по делу об Уставе (Основном законе) Курской области население поселений, как и население сельсоветов (волостей), не может отказаться от местного самоуправления. Это, конечно, не означает, что любой населенный пункт должен становиться самостоятельным муниципальным образованием. Он может входить в состав муниципального образования, включающего два или более населенных пункта.
Приведенные положения аналогичны тем конституционным предписаниям, которыми закрепили статус субъектов Федерации за всеми ее первичными территориальными составляющими: республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами (ст. ст. 5, 65 и др. Конституции РФ) и, следовательно, окончательно территориально достроили Россию как подлинную федерацию. Положения о необходимости организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации территориально и организационно достраивают третий, самый близкий к гражданам этаж публичной власти - местное самоуправление жителей.
2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в собственных уставах. Уставы муниципальных образований для своих образований играют ту же роль, что и Конституция РФ для страны в целом, конституции, уставы субъектов Федерации для соответствующих субъектов. Устав муниципального образования - своеобразная "конституция", которая комплексно определяет важнейшие принципы устройства и жизнедеятельности своего территориального коллектива. Не случайно в уставах многих муниципальных образований указывается, что данные уставы имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем иным муниципальным нормативным актам, прямое действие. Уставы муниципальных образований принимаются их представительными органами местного самоуправления или непосредственно населением.
Самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, поскольку государство законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления. В зависимости от сферы осуществления местного самоуправления выделяют учредительные, компетенционные, организационные и территориальные пределы <*>.
--------------------------------
<*> См.: Граф И.В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Автореф. дис... канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 11.

3. Недопустимость образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Названный принцип имеет в виду любые органы местного самоуправления и любых должностных лиц местного самоуправления, которые действуют в соответствии с уставами муниципальных образований.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ рассмотрела в судебном заседании 21 сентября 1995 г. в качестве кассационной инстанции дело по иску Иркутской городской Думы и администрации г. Иркутска к Законодательному Собранию и губернатору Иркутской области о частичном признании ст. 32 Закона Иркутской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области" недействительной <*>. Она пришла к выводу, что предусматриваемые спорной статьей право начальника главного финансового управления области на назначение и освобождение от должности начальников финансовых управлений городов и районов области по представлению исполнительных органов последних, его право по определению предельной численности работников финансовых управлений городов и районов области противоречат действующему законодательству о местном самоуправлении, вторгаются в компетенцию органов местного самоуправления. В конечном итоге Судебная коллегия оставила без изменения решение Иркутского областного суда от 31 мая 1995 г. по данному делу, в котором последний в качестве суда первой инстанции признал вышеприведенные положения ст. 32 оспариваемого Закона противоречащими законодательству, недействительными и не порождающими правовых последствий со дня подписания оспариваемого Закона губернатором Иркутской области. Таким образом, судебная практика идет по пути обеспечения принципа недопустимости для государственных органов и должностных лиц образования органов местного самоуправления и назначения муниципальных должностных лиц.
--------------------------------
<*> См.: Государство и право. 1996. N 3. С. 3 - 7.

Данный принцип есть то общее правило, которое имеет свои исключения. Так, ст. 37 Закона от 6 октября 2003 г. предусматривает, что при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации по контракту 1/3 членов конкурсной комиссии назначается региональным парламентом по представлению высшего должностного лица (главы) соответствующего субъекта РФ. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления главы субъекта РФ - в связи с нарушением условий контракта в части осуществления отдельных государственных полномочий.
Деятельность органов местного самоуправления может прекращаться решениями органов государственной власти. Представительный орган местного самоуправления может распускаться законом субъекта РФ. Глава субъекта Федерации вправе своим правовым актом отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации. Однако названные действия органов государственной власти должны базироваться на судебных решениях, которыми установлено, что правовые акты, действия органов местного самоуправления противоречат действующему законодательству (ст. ст. 73, 74 Закона от 6 октября 2003 г.).
4. Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Это существенная гарантия самостоятельности мест. Запрет осуществления местного самоуправления государственными органами и должностными лицами означает невозможность осуществления последними функций и полномочий муниципальных образований, органов местного самоуправления, прав и полномочий иных субъектов местного самоуправления.
Однако указанный запрет имеет свои изъятия. Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает ряд случаев, при которых органы государственной власти субъектов Федерации вправе временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления (ст. 75). При этом органы государственной власти не вправе осуществлять полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.
5. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий, и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами. Федеральное законодательство не предусматривает и права государственных органов по приостановлению действия муниципальных актов.
Закон РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации" предоставлял право вышестоящим Советам народных депутатов, в том числе и Советам краевого, областного и т.п. уровня, отменять решения нижестоящих Советов, но только те, что не соответствуют законодательству. В настоящее время запрет на прямую отмену государственными органами муниципальных актов является абсолютным. Так, нельзя во внесудебном порядке отменить действие муниципального акта по мотивам его принятия муниципальным органом с превышением собственных полномочий.
6. Экономическая самостоятельность местного самоуправления. Глава 8 Закона от 6 октября 2003 г. закрепляет финансово-экономическую основу местного самоуправления. К этой группе норм примыкают правила о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей на места необходимых материальных и финансовых средств, что местному самоуправлению компенсируются дополнительные расходы, возникшие в результате решений органов государственной власти.
Однако сегодня именно незавидное финансово-экономическое положение многих местных органов делает уязвимой их политическую, организационную независимость от государства. На практике расширяются расходные полномочия муниципальных образований и, наоборот, сокращаются их собственные доходные источники. Отмеченное показывает ограниченность правовых гарантий местного самоуправления - последние важны, но не всесильны.
7. Судебная защита местного самоуправления. Законодательно установлено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений.
Рассмотренные нами принципиальные положения закрепляют действительную децентрализацию мест в общегосударственном масштабе, по крайней мере, в плоскости конституционно-правового регулирования.
Осуществление полномочий государства на местах. Как же в условиях децентрализации мест государственный центр, субъекты РФ осуществляют свои полномочия на местном уровне? Государство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальных образованиях. Среди них принятие законов, иных актов, в том числе закрепляющих права, обязанности субъектов местного самоуправления; создание собственных органов на местах, действующих наряду с муниципальными органами; возложение на муниципальные органы задачи выполнения отдельных государственных полномочий; разработка и принятие финансово-экономических и иных федеральных и региональных программ с муниципальной составляющей.
<< Предыдушая Следующая >>
= Перейти к содержанию учебника =
Информация, релевантная "§ 3. Децентрализация и местное самоуправление"
  1. Тема 5. Государственная власть, ее воплощение в механизме государства. Концепция разделения власти
    Государственная власть, ее признаки и свойства, формы осуществления. Механизм государства: понятие и слагаемые. Детерминанты государственного механизма. Общее и особенное государственных механизмов разных стран. Концепция разделения власти. Государственный орган: понятие, признаки, виды. Представительные, исполнительные, судебные, контрольно-надзорные органы. Глава государства. Формы и методы
  2. 3. Местное самоуправление
    Согласно ст. 89 Конституции в Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституцией гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом. Местное самоуправление осуществляется в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на
  3. Статья Местное самоуправление
    (1) Российская Федерация и ее субъекты признают и гарантируют местное самоуправление, обеспечивают его самостоятельность. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной
  4. Список литературы
    1. Аверьянов В.Б. Содержание деятельности аппарата государственного управления и его организационные формы // Советское государство и право. 1988. N 6. 2. Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления: Очерки. М., 2002. 3. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2002. 4. Байтин М.И. Механизм современного Российского
  5. § 5. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
    Органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы,
  6. § 2. Система муниципального права
    Муниципальное право как отрасль права, как научная дисциплина имеет свою систему, основой которой является структура отрасли права, которую она изучает. Система научной дисциплины муниципального права включает в себя следующие разделы: 1. Введение в муниципальное право, раскрывающее понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, его предмет и источники,
  7. Контрольные вопросы к главе 14
    1. Особенности местного самоуправления и его органов. Роль местного самоуправления в механизме государства. 2. Основные черты административно-территориального устройства зарубежных стран. 3. Система органов самоуправления на местах (США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Япония). 4. Основные функции и полномочия муниципальных органов, финансирование их деятельности. 5. Порядок
  8. Глава 16. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
    Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В широком смысле такую основу составляет местная экономика в целом, включая деятельность хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальной собственности. Местное самоуправление опирается также на
  9. Глава 10. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
    По-настоящему эффективное местное самоуправление должно обладать соответствующей экономической основой. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации муниципальная собственность признается и
  10. Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели, 2007
    Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является "нечеткость в разграничении полномочий с
  11. Глава 8. Местное самоуправление
    Статья Местное самоуправление в городах, районах, селах и других территориальных единицах гарантируется. Местное самоуправление осуществляется в границах территориальных единиц, установленных в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономных областях, автономных округах. Изменение территориальных пределов местного самоуправления допускается только с согласия населения
  12. Глава 8. Местное самоуправление
    Статья Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления (референдумы, собрания, сходы), через выборные и другие органы местного
  13. § 1. Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
    В новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" значительно усилен контроль за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственность этих органов за их неисполнение. Юридическая ответственность подразделяется на виды во многом по отраслевому признаку. В теории
  14. Игнатюк Наталья Александровна, Павлушкин Алексей Владимирович. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО. Учебное пособие. , 2007
    Учебное пособие подготовлено в соответствии с программой курса "Муниципальное право" с учетом требований Министерства образования Российской Федерации. В книге использованы разработки ведущих ученых: историков, конституционалистов, административистов, финансистов и др., широко освещено действующее законодательство Российской Федерации и положения Федерального закона "Об общих принципах
  15. 3. Контроль центра над местным самоуправлением
    Однако местная автономия ограничивается целым рядом мер. Например, центральные ведомства учреждают различного рода периферийные филиалы, которые ведут свою деятельность, не подчиняясь органам местного самоуправления; полиция и школьное образование в значительной степени контролируются центральными ведомствами; налоговое законодательство построено так, что местные органы за счет собственных
  16. § 1. Формы и принципы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении.
    Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении являются: местный референдум; выборы депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; голосование по отзыву депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
  17. Глава XIX Основы местного самоуправления
    Статья (1) Местное самоуправление гарантируется. Субъекты Российской Федерации обеспечивают условия для местного самоуправления. (2) Местное самоуправление осуществляется территориальными общностями через образуемые ими местные представительные органы (советы), местную администрацию, иные их органы, местные референдумы, собрания и сходы граждан, другие формы непосредственной демократии. (3)
  18. Статья 16. Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления
    Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом
  19. Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений
    1. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и
ПРАВОВАЯ БИБЛИОТЕКА © 2014
info@all-books.biz